小聪明的女人（小聪明）

问题在于，如何界定统治权的含义？笔者以为，若要界定统治权的含义，必须首先将上述这些准宪法进行类型化。

而有些政府行为增进了公共利益，间接地也增进了个人利益。（二）外因：制度的错置与法律的缺位1.作为积极条件的制度依据问题突出政府必须依法执政，这是现代政治学与法学的共识。

在协商不成的情况下，再由政府决定征收补偿数额。因为土地是中国农民的命根子和饭碗，其承载着农户的基本生存保障功能。在土地征收法律关系中，征收人都是国家，被征收人则是征收客体的权利人。从2003年开始，中国基层政府普遍举债或负债运行。（2）补偿标准偏低我国当前的土地征收制度是计划经济体制的产物，其体现的是牺牲农民利益，以农业的巨额地租来保护工业、发展经济的指导思想，因此，一直以来土地征收制度中所确立的补偿标准极不合理。

据相关专家估计，在目前的农业生产力条件下，要维持我国的粮食安全，最少应保证18亿亩耕地。因此，重新修订《土地管理法》势在必行。其三，解决政治、政策需要相对灵活性和法律需要相对稳定性的矛盾，要求法律赋予行政广泛的裁量权。

如果行政执法机关在进行执法裁量时追求以上立法目的以外的其他目的，即构成对行政裁量权的滥用。其三，因为裁量权授权所基于执法信息条件与裁量权行使时执法者实际可能掌握的信息并非总是一致。[6]笔者认为，保障个案实质正义是行政裁量存在的最重要的根据。行政主体或上级行政主体加以揭示和确立，即可保障行政主体工作人员或下级行政主体在行使裁量权时不偏离立法的目的和立法精神，使裁量权的行使符合立法的旨意。

[5]这是为什么呢？为什么行政权的行使总是与行政裁量密切联系？法律为什么要授予行政机关及其工作人员这么广泛的裁量权呢？考察现代行政管理和行政法治的关系，法律授予行政广泛裁量权的理由大致有四：其一，解决行政管理事务的无限性与法律的有限性的矛盾，要求法律赋予行政广泛的裁量权。行政主体自觉主动接受外部规制既需要外在环境、制度的压力，更需要行政主体自身自律。

法定程序指法律、法规、规章明确规定的程序。显然，法律不可能事前对这些事项完全加以明确、具体的规定，不可能事前对之都给出准确界限和确切的行为规范，法律不得不赋予行政机关以相机行事的广泛的裁量权。其超速未达50％，交警依法定处罚幅度最上限罚款，没有充分法律根据。政策是国家根据一定时期的形势和任务制定的调整相应社会关系的具有一定约束力、但不具有法律强制力的规范。

因此，在法的基本原则没有为法律明确规定的情况下，行政自我规制—行政主体及其工作人员自觉以法的基本原则规范其行为，就是非常必要的了。法的要领完全独立于国家，并且法律规则把自己强加于国家，如同它把自己强加于个人一样。否则，可能随时会被规制行政主体惩戒、制裁。那么，应当怎样保证行政裁量自我规制适用的适当和适度呢？为此，规制主体和被规制对象均必须正确处理下述关系：（一）防止裁量权滥用与促进裁量权有效行使的关系行政管理，特别是现代行政管理，行政权的行使是与行政裁量密切相联系的。

如果某一天，行政机关对某公民罚款8 000元，却不告知听证权利，该公民申请听证，行政机关以此罚款不属于较大数额罚款为由予以拒绝，这显然就违反惯例，构成反复无常的滥用行政裁量。……无限裁量权是残酷的统治。

因为限制裁量权范围、边界主要是立法的任务。软法为行政裁量提供标准和依据，执法者在裁量中必须考虑软法提供的这些标准和依据。

例如国务院根据当前土地管理、环境保护、食品安全、房价控制、保障住房建设制定、出台的各种政策。行政机关依《行政许可法》有关规定（如第69条）行使撤销、变更或者撤回行政许可的行政裁量时，必须遵守上述信赖保护原则。但是，这种手段的运用必须适当和适度。周不服起诉，认为根据《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》（即行政处罚裁量基准），超速未达50％的，处罚款50-100元。由此可见，法律对行政裁量的规制是通过行政裁量自我规制与行政裁量外部规制的统一和互动机制实现的。而行政自我规制的目的则重在规范裁量权行使，而非限制裁量权范围、边界。

这里的行政工作人员，则仅指直接行使法律、法规授予行政裁量权的行政机关的公务员和法律、法规授权组织的工作人员。……法律就像旅行者一样，天明还得出发。

[11]卡多佐所论述的变动的法、动态的法、生长的法、用或然性逻辑验证的法、非国家创造和存在于国家之外的法、扎根于现实社会关系中的和扎根于公平正义信仰中的法，正是我们所研究、欲用之于规范和规制行政裁量的软法。（2）行政区划调整确需修改规划的。

如果立法直接规定惯例，那么，这种行政裁量规制就属于法律外部规制而不属行政自我规制的惯例规制了。行政机关每天要处理大量的有关国家经济、社会、文化等广泛的事务，这些事务有的涉及政策选择，有的涉及规划设计，有的涉及突发事件应对，等等。

只有这样，裁量基准才能发挥行政裁量自我规制的作用，成为行政裁量自我规制的一种重要形式。如果相应规则是法律的强制性要求而非行政主体及其工作人员基于自律而制定和遵循，那么，这些规则就不是行政自我规制规则而是立法规制规则。例如，《行政许可法》第8条即明文规定了信赖保护原则：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。再次，行政裁量自我规制相对于立法规制、司法规制和其他法律规制，成本较低，可节约立法和司法资源。

如信赖保护原则、合理与比例原则、法律优位、法律保留原则、诚信原则、正当法律程序原则，等等。而现代法治则要求行政必须严格依法，不允许违法行政。

司法规制则是注重通过审查裁量权行使是否遵循立法规制和行政自我规制确立的裁量界线、条件、程序，防止行政裁量权滥用。正是基于行政裁量对于正义的善的价值和可能的恶的副作用并存，韦德提出，法治并不要求消除广泛的行政裁量权，但要求控制行政裁量权的行使。

无论是法定程序，还是正当程序，对于保障执法者正确行使裁量权、防止其滥用均具有特别重要的意义。行政裁量存在的另一个重要理由是，协调形式正义与实质正义的关系。

而软法也正好具有承担规范和规制行政裁量任务的性质和特色。行政裁量自我规制的目的与行政裁量的立法规制、司法规制的目的具有共性，三者都有保障裁量权合目的行使、防止其滥用的意旨。但现实生活是千差万别的，处在同样法律关系中的人，实施同样法律行为的人的情况（经济状况、身体条件、智力水平、社会背景以及由此决定的行为目的、动机、行为方式、行为结果等）是千差万别的，法律不可能针对千差万别的情况做出千差万别的规定。因此，承担规范和规制行政裁量主要任务的只能是软法。

虽然有时某些行政主体及其工作人员也会不自律而违反行政规制规则，但此类情形大多也可通过行政系统内部的纠错、追责和救济机制解决。[5]［英］H.W.R.Wade.Administrative Law, New York: Oxford University Press, 1988, p.388.[6]［德］哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第127页。

其四，解决形式正义要求公平性与实质正义要求公正性的矛盾，要求法律赋予行政广泛的裁量权。此外，整个社会法治文化、法治理念的不断提升也会促进行政主体及其工作人员的自律精神，从而大大降低发生这种情形的可能性。

正当程序是法理而非具体法律明定的程序，如告知、说明理由、听取申辩、自己不做自己的法官，以及公开、公正、公平等程序，既可以是法律明定程序，也可以是法理要求的正当程序（如果具体法律没有规定）。行政与政治、政策密切联系。